Varhugaverð vatnaskil

Í lok janúarmánaðar 2024 lagði Bjarni Benediktsson utanríkisráðherra fram skýrslu vegna bókunar 35 við EES-samninginn, þar sem áhersla er lögð á að með frumvarpi um málið sé verið að ,,standa við þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem gerðar voru fyrir 30 árum". Í skýrslunni, sem ráðherra kynnti á Alþingi 13. febrúar sl., eru færð fram sjónarmið í þá átt að tímabært sé að Alþingi leiði í lög þá meginreglu sem lögð er til í frumvarpinu, þ.e. um forgang EES réttar reynist slík ákvæði ósamrýmanleg almennum ákvæðum íslensks réttar. 

Bakgrunnurinn

Aðild Íslands að EES samningnum hefur frá upphafi hvílt á þeirri grunnforsendu að samningurinn fylgdi reglum hefðbundins milliríkjasamstarfs. Um leið liggur fyrir að af hálfu gagnaðila Íslands (áður EB, nú ESB) hefur frá upphafi verið lögð áhersla á að tryggt væri að reglur EES-samningsins nytu forgangs fram yfir landsréttinn. Þar sem stjórnskipun Íslands byggir á tvíeðli þjóðaréttar en ekki eineðli og þar sem stjórnarskráin heimilar ekki framsal ríkisvalds úr landi hafa íslensk stjórnvöld ekki svigrúm til að samþykkja beina réttarverkun Evrópuréttar hérlendis því forgangsréttur erlends réttar samræmist ekki skýrum stjórnarskrárákvæðum, sbr. sérstaklega 2. gr. stjskr.

Þar sem ekki var unnt að samræma þessi ólíku sjónarmið og orða það í meginmáli EES samningnum sjálfs var valið að að útfæra millileið, sem sett var í bókun 35. Með bókun 35 var m.ö.o. komið til móts við afstöðu Íslands og annarra EFTA ríkja en um leið reynt að tryggja réttarsamræmi. Með frumvarpi fyrrum utanríkisráðherra um bókun 35 var lagt til að Alþingi lögleiddi reglu um almennan forgang EES-reglna hérlendis. Slíkt ákvæði fæli í sér grundvallarbreytingu á íslenskum rétti: Himinn og haf er milli þess, annars vegar, að reyna með lögskýringu að skýra íslensk lög til samræmis við EES-rétt og hins vegar þess að líta alfarið fram hjá skýrum íslenskum lagaákvæðum sem mæla fyrir um annað en EES-reglur gera.

Flóðgáttir opnaðar

Ef EES stóð á ystu nöf 1993, þá keyrir frumvarp um bókun 35 nú fram af brúninni.

Með orðalagi frumvarps utanríkisráðherra um bókun 35 er verið að opna flóðgáttir erlends réttar inn í íslensk lög, þvert gegn þeim forsendum sem lágu til grundvallar aðild Íslands í EES. Ljóst var talið árið 1993 að þátttaka Íslands í EES-samstarfinu gengi út á ystu nöf stjórnarskrárinnar, enda geymir stjórnarskrá lýðveldisins Íslands ekkert ákvæði um framsal ríkisvalds. Til slíks framsals hefur aldrei verið pólitískur vilji hérlendis. Réttlætingin fyrir þátttöku Íslands í EES var sú að aðeins væri um að ræða valdframsal á vel afmörkuðum og takmörkuðum sviðum. Íslenskir dómstólar hafa umgengist bókun 35 út frá þessari grunnforsendu. Fyrir liggur, sbr. svar utanríkisráðherra á 150. löggjafarþingi (2019-2020) í þskj. 2146 – 113. mál, að þrýsting ESA á íslensk stjórnvöld vegna innleiðingar á bókun 35 „megi alfarið rekja til síðari tíma dómaframkvæmdar hér á landi“.

Ljóst er að á þeim tíma sem liðinn er frá lögleiðingu EES-samningsins hafa stöðugt fleiri svið verið felld undir EES. Ísland gekk í EES til að taka þátt í efnahagslegu samstarfi, en ekki á þeim forsendum að við værum að ganga í einhvers konar stjórnmálabandalag, þar sem Alþingi ætti ekki lokaorðið um gildandi lög hér á landi. 

Frumvarpið sem hér um ræðir myndi hafa í för með sér varhugaverð vatnaskil í íslenskri réttarsögu, draga mátt úr Alþingi, veikja íslenskt lýðræði, draga úr réttaröryggi og fyrirsjáanleika laga, grafa undan réttmætum væntingum til íslenskrar löggjafar og opna dyrnar fyrir alls kyns síðari skaðabóta- og samningsbrotamál ef Alþingi reyndi síðar að verja hagsmuni íslenska ríkisins með sérlögum sem ættu að ganga gegn EES-rétti. Í því samhengi ber að undirstrika að reglur EES miða ekki allar að því að auka réttindi Íslendinga. Þær leggja okkur einnig ýmsar skyldur og skerðingar á herðar, sbr. t.d. reglur um kolefnisgjald á flug og skipaflutninga. Í grein Róberts Spanó 22.2. sl. er horft fram hjá þessu og tekið sértækt dæmi um hvernig B35 geti varið íslenskan almenning gegn slæmri löggjöf Alþingis, en ekki horft á heildarmyndina eða rætt um þann stjórnskipulega, réttaröryggislega, efnahagslega og lýðræðislega háska sem af frumvarpinu stafar. Þar gleymist einnig hinn lýðræðislegi þáttur, þ.e. að Íslendingar geta kosið sína þingmenn og geta kosið aðra ef þeir setja slæm lög. Í grein Róberts er heldur ekki nefnt hvernig B35 gæti unnið gegn íslenskum hagmunum og þjónað hagsmunum alþjóðlegra fyrirtækja á kostnað Íslendinga. Í Brussel sitja 25.000 hagsmunaverðir stórfyrirtækja og hagsmuna sem eru ekki endilega þeir sömu og Íslendinga. Þess vegna er glapræði að samþykkja frumvarpið um B35.

Framangreindu til viðbótar skal áréttað, að alvarleiki málsins mælist í því að frumvarpið um bókun 35 brýtur gegn stjórnarskrá lýðveldisins nr. 33/1944, sem þingmenn og ráðherrar hafa raunar unnið drengskaparheit að.

Hvorki frumvarp fyrrv. utanríkisráðherra um bókun 35 né skýrsla núverandi utanríkisráðherra um málið byggjast á traustum málefnalegum, sögulegum eða lögfræðilegum grunni. Þvert á móti felst í þessu stefnubreyting og uppgjöf gagnvart þrýstingi ESB. Þessi uppgjöf birtist í því að íslenskir ráðamenn virðast hafa lagt haldgóð rök fyrri ráðherra til hliðar en tekið þess í stað upp málflutning ESA og gert að sínum. Í stað þess að verja hagsmuni Íslands gagnvart erlendu valdi er verið að leggja niður varnir Íslands. ,,Varðstöðumenn" sem slíkt fremja eru verri engir.  
Frammi fyrir öllu ofangreindu er tímabært að Íslendingar skoði heildarsamhengið og leiti svara við alvarlegum spurningum sem ástæða er til að fjalla nánar um í framhaldinu, vonandi í málefnalegri og uppbyggilegri
umræðu.

Greinin birtist fyrst í Morgunblaðinu.